Pocs dies abans de la publicació d’aquesta anàlisi el ministre Manuel Castells va dimitir i serà substituït pel també professor Joan Subirats. Per la part de ciència, Pedro Duque ha seguit ocupant aquest ministeri. Aquesta és, doncs, una radiografia de la seva actuació com a ministres des del seu nomenament a principis de 2020 fins a finals de 2021, que ha coincidit amb el mandat sencer de Castells.
Des de La Realitat ja vam fer una anàlisi de les propostes sobre universitats i recerca del Pacte de Progrés del 2020. En aquell moment vam destacar el sorprenent perfil que es va escollir: Manuel Castells, malgrat la proximitat en els darrers anys a Podemos i Barcelona en Comú, era una veu discordant en l’aspecte programàtic. Repetidament havia lloat les virtuts del model universitari anglosaxó, amb poca democràcia interna, preus molt alts i molt lligat a la retòrica de l’emprenedoria. Per altra banda, la separació de les competències d’universitats de les de ciència per a encabir un nou ministeri també va ser polèmica en el seu moment.
Per realitzar aquesta anàlisi, utilitzarem els projectes legislatius estrella: quins s’ha proposat, quins canvis contenien, quina ha estat la seva recepció i recorregut.
Les actuacions principals es poden resumir en dos reials decrets i quatre lleis, a més de les actuacions dels ministeris en matèria de preus de matrícula, situació laboral de les plantilles i finançament.
Abaixada de preus, però quan?
Comencem per l’actuació en l’àmbit dels preus, segurament una de les més nítides malgrat els matisos. Ja en l’acord de govern de 2020 era un objectiu primordial, després de les reformes de PP i CiU que van dur a l’alça dels preus del 66% a Catalunya. Sent Castells una quota catalana del govern, era una actuació lògica que es va dividir en dos canvis normatius. Un primer canvi va ser l’eliminació del sistema de preus basat en el “cost del servei” instaurat el 2011 que contenia forquilles de preus mínims i màxims. El retorn al sistema anterior situa les coordenades dels preus en base a la inflació, més que no un qüestionable percentatge del cost. Si bé un nou sistema amb més garanties cap a la gratuïtat hauria estat desitjable –un objectiu que el PSOE va impulsar a Andalusia i començava a ressonar amb força al Congrés– la tornada al sistema anterior és una victòria indiscutible i un punt a favor d’aquest govern i del ministre.
La segona actuació en relació a preus va ser tornar a reunir la Conferència General de Política Universitària (CGPU), que té la competència per llei per designar les forquilles de preus amb les que poden treballar les comunitats autònomes. Com vam analitzar fa un any, l’acord de preus que es va assolir a la CGPU, formada per ministeri i comunitats autònomes, va ser el de imposar preus màxims en relació a la mitja de preus estatal, de manera que les comunitats amb preus més extrems –com Catalunya i Madrid– es veurien obligades a rebaixar-los. Però, com analitzava un informe de l’Observatori del Sistema Universitari, i comentàvem fa un any a la Realitat, es va donar un termini de tres anys, fins el 2022, per a aplicar els canvis. L’efecte ha estat que malgrat les reformes, hi ha hagut pocs canvis reals de preus. Paradoxalment, el gran canvi que s’ha esdevingut ha estat a Catalunya i ha estat iniciativa pròpia de la Generalitat, que ha rebaixat els preus un 30% tal com demanava la comunitat universitària. A més, s’han equiparat els preus de màsters habilitants amb els graus, cosa que juntament amb el manteniment dels descomptes per renda –ara sobre preus més baixos– han situat Catalunya com a una de les comunitats amb canvis més ambiciosos en comparació amb les reformes estatals. Haurem d’esperar al curs 2022-2023 –setembre de l’any vinent– per veure més canvis en altres comunitats.
Esperant l’Estatut del PDI
Solucionar la greu crisi de personal de les universitats, afectades per la congelació de les taxes de reposició, era un segon objectiu troncal del programa. Ja des de l’inici, Castells es va comprometre eloqüentment a la regularització dels vint mil professors associats, molts d’ells en situació irregular i utilitzats per a cobrir places estructurals de docència. Gran part dels problemes de la carrera docent i de recerca es van voler vehicular a través de l’Estatut del PDI. Però els esborranys elaborats durant el 2020 i part del 2021 pel ministeri –fins a quatre– anaven topant amb una animositat creixent dels sindicats de treballadors. A principis de 2021 el ministeri va haver de retirar la proposta d’Estatut del PDI i subsumir-la dins del projecte estrella, la nova llei d’universitats. Sens dubte, aquest ha estat el gran fracàs d’aquest mandat. Les fonts de desacord han estat l’intent de reformar la Llei Orgànica d’Universitats (LOU) per la porta del darrere, amb propostes molt radicals: enlloc de limitar el frau de falsos associats, es potenciava encara més la via laboral, com a manera de regularitzar la bossa de personal temporal i no estabilitzat en una carrera contractual paral·lela a la funcionarial. Aquest bescanvi de precarietat per desfuncionarització de la universitat va incendiar les negociacions.
Mentrestant, a base d’actuacions executives com partides de fons europeus destinades a ajudes per al PDI, o amb la modificació de la taxa de reposició en els pressupostos generals, s’intentava rebaixar la inflamació que afectava el personal de la universitat, especialment el més jove. El ministeri de ciència feia el mateix amb el personal pre-doctoral, que es va veure molt afectat per l’aturada de la covid. Així, es van prorogar les ajudes per a doctorands, a fi d’evitar que perdessin quasi un any de tesi.
Malgrat tot, aquests dos anys han vist mobilitzacions de col·lectius del PDI que reflecteixen la precària situació de les plantilles, que requerirà mesures de més profunditat i, sobretot, grans inversions.
Un finançament que no es recupera
Les grans retallades pressupostàries en nom de l’austeritat encara són una ferida oberta a les universitats. Les desinversions s’han anat pal·liant amb els diners provinents de la Unió Europea: projectes europeus, fons de recuperació, beques ERC… sense aquestes injeccions, que han fet aflorar nombrosos centres de recerca, la situació seria definitivament molt més dramàtica.
En aquest camp el ministeri de Pedro Duque és el que gestiona el volum més important de diners, i malgrat els progressius increments encara s’està lluny de la recuperació. El 2020 la inversió va augmentar un 60% però això era encara un 42% menor que el 2009, malgrat els anuncis mediàtics fruit de la pandèmia que prometien grans inversions en recerca. A més, com indicava CCOO aquesta dada estava inflada pels fons de recuperació europeus –que, si es descompta, deixa en un 25% l’increment del ministeri– però la major part de les partides d’aquests fons es destinaven a despeses de tipus empresarial –un 86%– o no relacionades directament amb la recerca a les universitats.
Dos reials decrets aprovats
Després de la seva renúncia, el ministre Castells s’endú dues victòries legislatives a la butxaca en forma de reials decrets publicats al BOE. Un és el d’ordenació dels ensenyaments, que va seguir un camí tortuós primer per l’aturada de la covid, després per les protestes de l’estudiantat. D’entre les novetats, destaca la substitució de la classificació de títols en branques 5 branques de coneixement per 32 “àmbits”; també la introducció de les mencions duals de graus i màsters, que permeten que part de la formació es faci en centres col·laboradors com poden ser empreses, sindicats, entitats socials o administracions, cosa que els sindicats estudiantils perceben com la generalització de les pràctiques no remunerades en l’ensenyament superior. La durada dels graus s’estableix en quatre anys, enterrant definitivament el model 3+2 –tres anys de grau i dos de màster– que algunes universitats catalanes havien experimentat, i que encaria el cost de la carrera tenint en compte els preus dels màsters.
El segon reial decret que ja és en vigor és el de regulació de centres universitaris. Es tracta d’una mesura que pot ajuda a limitar la proliferació sense control d’universitats privades reconegudes per l’estat, un negoci en auge els darrers anys. El decret introdueix algunes noves limitacions en matèria d’oferta docent, activitat de recerca i, per a universitats públiques, composició de la plantilla. L’informe A què pot dir-se universitat? de l’OSU concloïa que només una minoria de les universitats públiques complia actualment els nous requisits –fallant principalment en l’apartat de composició de les plantilles– i la totalitat de les universitats privades els incomplia –principalment per manca de qualitat de l’activitat de recerca.
La gestió de la covid i la Llei de Convivència
A banda dels preus i les característiques dels ensenyaments, hi ha dues actuacions del ministeri que han afectat significativament l’estudiantat. La primera és la gestió de la docència durant el període més dur de la pandèmia, especialment durant els semestres de primavera i tardor del 2020. El reobriment gradual dels campus al setembre de 2020 va arribar amb classes virtuals i semi-presencials, cosa que va agafar desprevingudes moltes universitats i part del professorat. La transició cap a classes i evaluacions virtuals no és fàcil, i requereix formació, recursos i temps. La pressió de la pandèmia va obligar a prendre aquestes mesures com es va poder, en alguns casos, deixant a part de l’estudiantat desamparada. Algunes universitats van haver d’establir un pla d’ajudes per a l’adquisició equips informàtics, i alguns professors imposaven mesures de control orwellianes com tenir les videocàmeres dels ordinadors activades durant els exàmens. L’estira-i-arronsa entre el ministre i els rectors va tornar-se agre, amb dures declaracions a banda i banda. Un any i mig més tard, amb la millora de les infraestructures i la relaxació de les restriccions ha millorat la situació, però dista de ser modèlica.
Una segona mesura que se centrava en l’estudiantat va ser la substitució del reglament de disciplina franquista de l’any 1954, que encara estava parcialment en vigor. Es tractava d’una proposta que ja figurava al pacte de govern i que finalment s’ha encarnat en la nova Llei de convivència, que es trova en les fases finals de la seva tramitació parlamentària. El ministeri tenia la intenció de derogar el decret franquista i posteriorment aprovar una nova llei, però des dels rectorats es va alertar davant la possible inseguretat jurídica que això provocaria. Per això, finalment es va optar per presentar una nova llei que derogaria l’anterior reglament. L’esborrany inicial també va generar molta preocupació entre els sindicats d’estudiants perquè castigava amb duresa les mobilitzacions dins de les universitats. Finalment, durant el tràmit parlamentari es van pactar amb Esquerra Republicana diverses esmenes que posaven de relleu els drets de reunió, manifestació o vaga. També es va eliminar el caràcter estatal de la norma, delegant en les universitats la seva aplicació; això s’explica pel recel des de les comunitats autònomes d’una norma que es veia com centralitzadora.
La LOSU, el projecte estrella
Fa dos anys, quan vam analitzar l’acord de govern, dèiem el següent:
La proposta estrella sens dubte és l’aprovació d’una nova Llei Orgànica d’Universitats (LOU) que substitueixi l’actual LOM-LOU, creada el 2001 i modificada extensament pels governs socialistes i populars. És un vici conegut dels nous governs proposar pactes nacionals i noves lleis, ja que probablement és molt més rendible mediàticament com a acció de govern. Però el cas és que la majoria de propostes del document responen a problemàtiques que no requereixen una llei d’universitats nova sinó modificacions puntuals i una millora significativa de les inversions. De fet, en els darrers vint anys s’han aprovat més d’una cinquantena de lleis i decrets sobre la universitat que han requerit contínues adaptacions i transformacions, i el trasbals que pot significar una nova norma.
Avui seguim mantenint el mateix. I el desenvolupament dels fets ens dóna la raó. Com hem dit, l’Estatut del PDI era el vehicle normatiu on encabir les solucions per al personal de les universitats. Però ja des del segon esborrany es va convertir en una modificació encoberta de la Llei Orgànica d’Universitats (LOU). Com deien els sindicats:
el borrador presentado ayer viene a empeorar el anterior y no resuelve los problemas de precariedad del Personal Docente e Investigador de las Universidades Públicas españolas, en especial de los Profesores Contratados Doctores, Ayudantes Doctores y Asociados
[…]
CCOO, UGT y CSIF consideran que lo primordial es la negociación del Estatuto del Personal Docente e Investigador, y que cuando se avance en esta negociación, se podrá plantear la modificación de la LOU
El problema del sistema universitari no és una manca de legislació, de fet tot el contrari. Les solucions, doncs, es poden aplicar amb modificacions de la legislació existent, cosa que per desgràcia fa molta menys patxoca de cara a la premsa ja que tot ministre vol que alguna llei porti el seu cognom.
La pressió per modificar la LOU s’explica també com a mesura de pressió de cara als sindicats, agrupant en un paquet normatiu reformes necessàries per les plantilles juntament amb d’altres que formen part del programa pròpi del govern i molt menys desitjables. Un tot o res. Per això es va subsumir l’Estatut del PDI en els avantprojectes del que ha acabat sent la Llei Orgànica del Sistema Universitari (LOSU), formant un sol paquet de mesures doblement perjudicials: desfuncionarització de la universitat, per una banda, juntament amb el desballestament de la democràcia universitària, per l’altra.
És totalment impensable que un ministre proposat per Unidas Podemos, i en concret per Catalunya en Comú, plantegés una reforma de calat de caire presidencialista, on el rector és escollit per un comitè de vint persones, un terç d’elles externes, en una estructura vertical on el rector nomena la resta de degans i directors. Un model anglosaxó on desapareix l’autogovern i des dels poders polítics i econòmics es col·loquen gestors afins. També es proposava reforçar el pes dels consells socials, ara mateix una representació de les grans empreses que no vetlla pels interessos de tota la societat sinó dels seus propis.
Per aquest motiu el passat 16 de desembre es va esdevenir una vaga estudiantil contra la LOSU, que anecdòticament va coincidir amb la seva renúncia. Sembla que la pressió de sindicats de treballadors i d’estudiants va produir els efectes esperats, perquè els darrers esborranys han anat llimant els aspectes més alarmants, i introduint-ne de positius. Per exemple, es va abandonar l’elecció per comité del rector o la designació presidencialista de les direccions, i en canvi es reforça el claustre i les eleccions per sufragi universal de rectors i degans. El ministeri també es va comprometre a lliurar una memòria econòmica, ja que sense els recursos suficients moltes de les propostes es queden en paper mullat.
L’elaboració de la LOSU ha estat una autèntica muntanya russa, apareixent del no res en mig de la negociació de l’Estatut del PDI i amb propostes que ni el PP s’havia atrevit a proposar com la destrucció de l’autogovern de les universitats públiques, per passar al cap de pocs mesos a dir el contrari. Les rectificacions són una bona notícia, però la sensació d’improvisació sota el mandat de Castells és constant. El text va avançant, i ara serà Joan Subirats qui haurà de pilotar el tràmit final del que ha de ser un dels llegats principals d’aquest govern.
La formació professional a la universitat
La formació professional és una assignatura pendent del sistema formatiu a Espanya i Catalunya. Històricament, la universitat ha acabat assumint la formació de molts alumnes que no necessiten un títol universitari per realitzar la seva feina. Si bé és bo que avanci el nombre de titulats superiors entre la població, no pot ser a costa dels nivells intermitjos, ja que això genera frustració entre l’estudiantat –han de dedicar molt més temps i esforços per un resultat que obtindrien amb un estudi més curt– i devalua els títols universitaris –que no es poden especialitzar i ser suficientment avançats si han de cobrir tants nivells formatius. Per això, la formació professional hauria de ser un esglaó amb més pes en la formació post obligatòria, abans de saltar als estudis universitaris.
La nova Llei orgànica d’ordenació i integració de la formació professional s’ocupa d’aquesta millor sincronització amb la universitat. Malgrat tot, ha passat bastant desaparcebuda al costat d’altres iniciatives com la Llei de convivència o la pròpia LOSU. Com a elements destacats, es proposen mecanismes que equiparin els crèdits de formació professional i universitaris, de manera que sigui més fàcil homologar els estudis en ambdós sentits, així com la possibilitat de realitzar l’activitat docent a les universitats i que hi hagi col·laboració entre el personal dels dos sistemes. Es tracta d’un text que ja es troba en tràmit parlamentari, i que les crítiques més importants que ha rebut es concentren en aspectes laborals –la situació de les plantilles– així com la influència del món empresarial en la docència o la imposició de pràctiques no remunerades.
La impossible reforma de la Llei de la Ciència
Per últim, des del ministeri de Pedro Duque una de les iniciatives més importants és l’esperada reforma de la Llei de la Ciència que va aprovar el govern de Mariano Rajoy el 2011. Sent el seu ministeri el que gestiona el gruix del finançament i una part important de les normatives del sector de la recerca, aquesta reforma hauria de vehicular moltes de les demandes més importants dels col·lectius afectats. Però, com en els anteriors casos, no ha estat un camí de roses. L’esborrany de modificació presentat a finals de 2020 no havia estat debatut amb els sindicats, i finalment va ser frenat pel ministeri de Treball, en un clar enfrontament entre Pedro Duque –nomenat pel PSOE– i Yolanda Díaz –nomenada per Unidas Podemos. El ministeri de Díaz va considerar que la proposta del ministeri de Ciència aprofundia en la precarietat de les plantilles d’investigadors, fet que va fer recular el text per ser negociat de nou amb els sindicats.
A l’abril es van produir mobilitzacions a tot l’estat contra la proposta, i a hores d’ara es troba encallada i lluny d’entrar en tràmits parlamentaris.
L’enigma Castells
Durant aquests dos anys al capdavant del ministeri d’Universitats, Manuel Castells ha mantingut el seu caràcter de figura independent fins a límits que a vegades resultaven alarmants. Si bé és cert que ha dut a terme reformes necessàries, com la derogació del sistema de preus, també és cert que ha introduit elements altament dissonants en les seves propostes que no encaixen gens amb el programa dels partits que l’han nomenat. De la mateixa manera, si bé cal aplaudir la predisposició a modificar les propostes després d’escoltar els diferents actors i la comunitat universitària, els cops de volant han estat freqüents i vertiginosos fins a un punt que el ministre acumula una reputació de vers lliure erràtic. La universitat pública necessita reformes profundes en un sentit democratitzador i progressista, però han de ser decidides i coherents. També, per ser justos, el seu tarannà desenfadat l’ha dut a enfrontar-se amb els poders establerts i sovint conservadors com la conferència de rectors, un requisit indispensable de tot ministre que vulgui fer canvis de veritat. Dos anys després del seu nomenament, la figura de Castells continua sent un enigma imprevisible que acumula crítiques des de tot l’espectre polític, potser més apreciat pels seus promotors per la seva projecció mediàtica que per la seva gestió ministerial.
