La inversió pública i privada en educació i en ensenyament superior a Espanya dins del marc de la Unió Europea

Introducció

El finançament de l’educació a Espanya és un dels temes que més debats ha suscitat durant els últims anys, tant des del punt de vista acadèmic com polític. Aquest article intenta aportar nous elements a aquestes discussions, des de la base de la comparació entre la situació d’Espanya i la dels països del seu entorn social, econòmic, polític i cultural més immediat, que constitueixen la Unió Europea.

L’article es divideix en dues grans parts. En la primera, es calculen i interpreten els indicadors de despesa pública i privada per al conjunt del sistema educatiu espanyol en el marc de la UE. En la segona, es calculen i interpreten aquests índexs per a l’ensenyament superior.

Abans d’entrar en matèria, es descriu la metodologia emprada a l’hora de tractar algunes variables i de construir els indicadors que apareixen a les taules que es presenten al final de cada part. Després de presentar i explicar les dades per a l’educació (part 1) i per a l’ensenyament superior (part 2), s’extreuen unes conclusions globals.

Metodologia

El marc de referència que s’utilitza és el de la UE22, és a dir, els 22 països de la UE que formen també part de l’OCDE, de la mateixa manera que fa el Ministeri d’Educació i Formació Professional al seu informe anual ‘Panorama de la educación. Indicadores de la OCDE. Informe español’ [1]. Aquests països són Alemanya, Àustria, Bèlgica, República Txeca, Dinamarca, Espanya, Eslovàquia, Eslovènia, Estònia, Finlàndia, França, Grècia, Hongria, Irlanda, Itàlia, Letònia, Lituània, Luxemburg, Països Baixos, Polònia, Portugal i Suècia. En el cas dels indicadors calculats en la primera part del treball, no existeixen dades per a Estònia i Irlanda, per la qual cosa es treballa amb els 20 estats restants.

Les fonts d’informació són dues. En primer lloc, l’informe anual de l’OCDE ‘Education at a Glance 2021’ [2], i en segon lloc les dades estadístiques que proporciona l’Eurostat per a educació i formació [3].

Concretament, treballem a partir de les taules següents:

1. La taula C2.1 de l’informe de l’OCDE, que recull la “despesa total en institucions educatives com a percentatge del PIB”.

2. La taula C3.1 de l’esmentat informe, que inclou la “part relativa de despesa pública, privada i internacional en institucions educatives” A efectes de còmput, la despesa internacional s’inclou dins de la pública segons la mateixa metodologia de l’OCDE.

3. La taula C1.2, que contempla la “despesa pública i total en institucions educatives per estudiant equivalent a temps complet, per tipus d’institució”.

4. “La matrícula per gènere, orientació del programa, mode d’estudi i tipus d’institució”, que es troba dintre de les estadístiques generals d’educació de l’OCDE [4].

5. De les dades proporcionadas per Eurostat, es recull en primer lloc la “despesa pública en educació per nivell educatiu en percentatge del PIB”.

6. També d’Eurostat, s’inclouen les dades sobre “els ajuts financers als estudiants com a percentatge de la despesa pública total”.

Totes les dades obtingudes a partir d’aquestes fonts d’informació són de l’any 2018, l’últim per al qual es disposen d’estadístiques educatives internacionals. Algunes de les variables s’analitzen de manera directa, però també es confeccionen, a partir d’aquesta informació, nous indicadors que tenen rellevància des del punt de vista de les polítiques educatives. Totes les noves dades obtingudes es calculen en relació amb el PIB.

D’aquesta manera, de la primera font d’informació s’obté directament la inversió total destinada a institucions educatives (ITOTD). De la segona, s’aconsegueix el repartiment entre inversió pública directa (IPUD) i inversió privada (IPR). A partir de totes aquestes dades s’elabora una primera taula que recull el desglossament de la inversió total en centres educatius en pública i privada, tant en percentatge del PIB com en proporció respecte al total. Aquesta separació és important perquè des d’una perspectiva política no és el mateix parlar de la inversió total que de la seva distribució entre aportacions públiques i privades.

De la tercera font interessa el repartiment de l’alumnat entre centres públics i privats, i de la quarta la despesa pública per estudiant que es destina a cada tipus de centre. Combinant ambdues variables, s’elabora la segona de les taules, en la qual es divideix la inversió pública total en dos components: la destinada a centres públics (IPUPU) i la destinada a centres de titularitat privada (IPUPR). De la mateixa manera que la inversió total no proporciona informació completa si no es divideix en pública i privada, la inversió pública en si mateixa tampoc dona totes les referències si no es reparteix d’aquesta manera. És important ressaltar que els organismes internacionals no ofereixen de manera directa la dada de les aportacions destinades a centres privats, per la qual cosa cal obtenir-les de manera indirecta i analitzar-les amb totes les implicacions polítiques que comporten.

La cinquena font d’informació ofereix dades sobre la despesa pública total respecte al PIB, i la sisena proporciona la importància dels ajuts a l’alumnat amb relació a la mateixa despesa pública total. D’aquesta manera, es poden calcular els ajuts respecte al PIB. En la tercera i última taula, es resta la inversió privada de les famílies i els ajuts que reben, de manera que obtenim un indicador totalment nou anomenat aportacions privades netes (APN), que igual que els anteriors s’ofereix en relació amb el PIB. Aquesta dada també és molt rellevant, ja que veiem que hi ha països als quals aquestes APN són positives (les famílies aporten més del que reben) i a d’altres són negatives. La rellevància política d’aquest indicador és evident, però malgrat això tampoc no és proporciona de manera directa pels organismes internacionals.

Primera part. La inversió pública i privada en educació a Espanya dintre del marc de la Unió Europea

a) Inversió pública, privada i total en institucions educatives

La taula 1 presenta, en la primera columna numèrica, la despesa pública directament realitzada sobre les institucions educatives en relació amb el Producte Interior Brut. Per tant, medeix quina proporció de la riquesa de cada país es destina a invertir en els centres educatius, ja siguin públics o privats, en els nivells de primària, secundària, post-secundària i terciària.

Taula 1. Inversió pública, privada i total en els centres educatius en els països de la UE22, any 2018

Font: elaboració pròpia a partir de dades de l’OCDE (2021).
Nota: els valors de les tres primeres columnes numèriques estan expressats en relació al PIB.

La mitjana de la UE22 (exclosos Estònia i Irlanda) en aquest indicador és del 4,45%. Els països que més inverteixen, per sobre del 5%, són els tres nòrdics (Suècia, Finlàndia i Dinamarca), Bèlgica, Països Baixos i França. Els estats que menys recursos destinen, per sota del 4%, són Grècia, Luxemburg i tres de l’Europa de l’Est (Eslovàquia, Hongria i Lituània). Espanya dedica el 4,30%, lleugerament per sota de la mitjana global.

La segona columna numèrica indica quina és la inversió pública realitzada sobre les institucions educatives, i la tercera recull la inversió privada, realitzada majoritàriament per les famílies, però també parcialment per les empreses. Evidentment, la suma de les dues equival a la inversió total. A les últimes columnes es presenta el percentatge dels dos tipus d’inversió (pública i privada) respecte a la total.

La mitjana de la UE22 en despesa pública sobre institucions educatives és del 3,97%. Els països capdavanters són, per aquest ordre, Suècia,  Bèlgica, Finlàndia i Dinamarca, que també destaquen en la despesa total. A la part baixa del rànquing se situen Luxemburg, Eslovàquia i Lituània. Donat que la inversió pública és la majoritària, és normal que es repeteixen els països que havien estat esmentats per a la inversió global. Espanya torna a ubicar-se per sota de la mitjana, amb un 3,44%, en aquest cas encara més lluny de la mitjana global.

La mitjana en despesa privada representa el 0,47%. Els estats amb un major valor de l’indicador són Països Baixos, Espanya i Portugal. En aquest cas, ja no apareix cap país nòrdic, i sí que ho fan dos de mediterranis. Les nacions que no arriben al 0,20% són Suècia, Finlàndia i Luxemburg. Els casos de Suècia i Finlàndia són paradigmàtics, perquè tenen una elevada inversió total i, en canvi, una reduïda participació privada. El sector privat espanyol inverteix el 0,86%, quantitat que està molt per sobre de la mitjana global.

Les dues últimes columnes de la taula assenyalen el percentatge d’inversió pública i privada respecte del total de la inversió. La mitjana de la inversió pública s’eleva al 89% i la de la privada es queda en un 11%. Els països amb una major participació de la inversió pública són Finlàndia, Luxemburg i Suècia, en la línia dels resultats obtinguts més a dalt. Els estats amb una participació més elevada de la inversió privada tornen a ser Espanya, Països Baixos i Portugal. En aquest cas, Espanya ocupa la primera posició de la taula. Per tant, es pot dir que el sistema espanyol és el més privatitzat de la UE22 quant a la font principal de finançament de l’educació.

b) Desagregació de la inversió pública

La taula 2 inclou la desagregació de la inversió pública en institucions educatives en funció del seu destí, que potser els centres públics o els centres de titularitat privada (que inclouen els concertats). L’OCDE no proporciona aquesta informació directament, fet pel qual s’ha de construir la millor aproximació possible. Amb aquesta finalitat, se selecciona en primer lloc el percentatge d’alumnat matriculat als centres públics i privats. A continuació, s’agafa la inversió pública en institucions educatives per estudiant equivalent a temps complet, per tipus d’institució. D’aquesta manera, s’obté el repartiment de la inversió pública entre la destinada als centres públics i als centres privats, a partir dels recursos destinats a l’alumnat.

Taula 2. Desagregació de la inversió pública en educació entre centres públics i privats als països de la UE22, any 2018

La segona columna numèrica recull la inversió pública destinada als centres públics en relació amb el PIB (IPUPU). La mitjana de la UE22 assoleix el 3,58%, i els països capdavanters són Suècia, Dinamarca i Finlàndia, els tres escandinaus. La tercera columna presenta la inversió pública destinada als centres de titularitat privada en relació al PIB (IPUPR), amb una mitjana de la UE22 del 0,31%. En aquest cas, els estats amb major importància de l’indicador són Suècia, Finlàndia i Letònia. Es pot observar com es repeteixen Suècia i Finlàndia perquè la seva inversió pública total és força elevada. 

Pel que fa referència a Espanya, la IPUPU és del 3,06%, a mig punt de la mitjana dels països de referència. En canvi, la IPUPR arriba al 0,38%, set centèssimes per sobre de la mitjana global. Per tant, els centres de titularitat privada són clarament afavorits respecte als públics en quant al pes total del finançament educatiu.

Per tal de completar tota la informació, les dues darreres columnes indiquen quin és el percentatge de l’IPUPU i de l’IPUPR respecte del total. Si l’atenció es fixa en la inversió pública destinada als centres de titularitat privada, els països capdavanters són de característiques socioeconòmiques molt diverses: Letònia, Hongria, Suècia i Finlàndia. Espanya ocupa la cinquena posició del rànquing, amb un 11,12% de pes de l’IPUPR, quan la mitjana dels països de la UE22 es situa en el 7,64%. 

Si es combina la informació de les taules 1 i 2, es pot comprovar com Espanya presenta un dels sistemes més privatitzats en quant al finançament del sistema educatiu, tant pel que fa referència a la procedència dels recursos com pel que respecta a la seva destinació.

c) Aportacions netes del sector privat

Les aportacions netes del sector privat s’obtenen restant la inversió privada en institucions privades (presentada a la primera taula) i els ajuts a l’alumnat. La dada dels ajuts la proporciona Eurostat, tot i que ho fa respecte a la despesa pública educativa. Per tant, s’ha de realitzar un ajust per tal d’expressar aquestes xifres en relación al PIB, i així apareix a la segona columna numèrica de la taula 3. Les aportacions netes resultats són principalment de les famílies, tot i que les empreses també realitzen algunes aportacions més puntuals.

Taula 3. Aportacions privades netes en educació als països de la UE22, any 2018

La mitjana de la UE22 en quant als ajuts a l’alumnat és d’un 0,29% del PIB. Els territoris amb les quantitats més elevades són, amb bastant diferència, els Països Baixos i Suècia, mentre que els presenten uns ajuts més reduïts són Luxemburg i, sobretot, Grècia. Espanya destina un 0,17%, bastant per sota de la mitjana en termes relatius.

La columna de les aportacions privades netes en relació amb el PIB proporciona informacions de gran interès des del punt de vista de les polítiques educatives. Ma mitjana de la UE22 es col·loca en un 0,18%, és a dir, les famílies destinen a l’educació 18 centèsimes del PIB més del que reben en forma d’ajuts a l’alumnat.

Però el més destacable d’aquest indicador és la dada d’Espanya, que es situa en la primera posició de la taula amb un 0,69%, és a dir, es tracta de l’estat on les famílies han de realitzar un esforç més gran en inversió educativa tenint en compte el que aporten i el que reben. La resta de països que presenten un índex són Portugal, França, Letònia i Polònia, tots pertanyents a la zona mediterrània o a l’Est d’Europa. En contrast, els països que presenten un indicador negatiu són els tres nòrdics objecte d’aquest estudi [5], és a dir, Dinamarca, Suècia i Finlàndia.

Darrera de totes aquestes dades es troben dos models de finançament educatiu radicalment diferents. Per una banda, el model espanyol i dels països mediterranis, amb una visió neoliberal i individualista, on les famílies assumeixen la major part de la càrrega educativa, i on l’alumnat és considerat com a un subjecte que s’aprofita de la ‘despesa’ educativa del conjunt de la societat. Per l’altra banda, els països nòrdics presenten una mentalitat força diferent i molt més progressista, on les institucions públiques assumeixen la major part de la ‘inversió’ educativa i l’alumnat rep ajuts força elevats, perquè són considerats com a persones que dediquen un esforç en formar-se abans d’incorporar-se al treball.

Segona part. La inversió pública i privada en ensenyament superior a Espanya dintre del marc de la Unió Europea

En aquesta segona part l’anàlisi se centra en l’ensenyament superior, que sobretot inclou les universitats, però també suma la formació professional superior. A diferència de la primera part, aquí es disposen de dades per a tots els països de la UE22. Com ja s’ha explicat abans la metodologia d’elaboració de les taules, aquí no es repeteix la informació i es passa directament a la interpretació de les dades.

a) Inversió pública, privada i total

La inversió total directa en els centres d’ensenyament superior presenta una mitjana de l’1,2% (sempre respecte al PIB) als països de la UE22. Els estats que arriben a una xifra més elevada són Dinamarca, Àustria i els Països Baixos. Els que no arriben a l’1% són Eslovàquia, Grècia, Irlanda, Itàlia i Luxemburg [6]. Espanya es col·loca una dècima per sobre de la mitjana, però cal recordar que aquesta despesa és la total (pública i privada) i no inclou els ajuts a l’alumnat.

Taula 4. Inversió pública, privada i total en els centres educatius d’ensenyament superior als països de la UE22, any 2018

Font: elaboració pròpia a partir de dades de l’OCDE (2021).
Nota: els valors de les tres primeres columnes numèriques estan expressats en relació amb el PIB.

La mitjana en la inversió pública és del 0,98%. del PIB. Els territoris que encapçalen la taula són Àustria, Dinamarca, Finlàndia i Suècia, de manera que quan es parla de recursos públics ja apareixen tots tres països escandinaus de la UE22. La inversió més baixa es troba a Hongria, Irlanda, Eslovàquia, Itàlia i Luxemburg. Espanya se situa en aquesta ocasió per sota de la mitjana, amb un 0,86%, a 12 centèsimes del conjunt de la resta d’estats.

La inversió privada presenta una mitjana del 0,25% del PIB. Ara el rànquing canvia totalment, ja que els territoris amb xifres més elevades són, per aquest ordre, Països Baixos, Espanya, Letònia, Portugal, França i Hongria. Amb l’excepció dels neerlandesos, la resta de nacions pertanyen a l’àrea mediterrània i a l’Europa de l’Est. Espanya té una inversió privada del 0,44%, molt per sobre de la mitjana de la UE22 en termes relatius. 

La proporció d’inversió pública sobre el total és més elevada a Finlàndia, Luxemburg, Àustria, Eslovènia, Dinamarca i Suècia, una altra vegada amb predomini dels estats nòrdics i d’alguns centreeuropeus. Per contra, la inversió privada més elevada en termes relatius es pot trobar a Itàlia, Espanya, Portugal, Hongria i Letònia, novament països mediterranis i de l’est d’Europa. Espanya presenta una dada del 34%, molt per sobre de la mitjana de la UE22, fet que demostra que a l’ensenyament superior també es produeix una important privatització en quant a les fonts de finançament.

b) Desagregació de la inversió pública

La inversió pública directa en institucions d’ensenyament superior reflecteix una mitjana del 0,90% del PIB. Els països amb valors més elevats d’aquest indicador són Dinamarca, Àustria, Estònia i Suècia. Les nacions que es troben a la banda més baixa són Eslovàquia, Hongria, Itàlia, Luxemburg i Letònia. Espanya presenta un 0,84%, a només sis centèsimes de la mitjana global.

Taula 5. Desagregació de la inversió pública en ensenyament superior entre centres públics i privats als països de la UE22, any 2018

Font: elaboració pròpia a partir de dades de l’OCDE (2021) i l’Eurostat (2021)
Nota: els valors de les tres columnes numèriques estan expressats en relació al PIB.
n.d: dada no disponible.

La inversió privada en institucions educatives assoleix una mitjana molt baixa del 0,06%. Els estats amb índexs més alts són Bèlgica, Letònia i Finlàndia. A l’altre extrem s’ubiquen la República Txeca, Dinamarca, Eslovàquia, Estònia, Luxemburg i Portugal, que no arriben ni a una centèssima. Espanya té un indicador del 0,01%, pràcticament testimonial.

La proporció d’inversió pública respecte del total supera el 99% en els mateixos països que no arriben a una centèsima respecte al PIB. A l’altre extrem es situen Letònia, Bèlgica i Finlàndia, que superen el 10% d’inversió privada. Espanya no arriba al 2% en aquest últim indicador, fet que posa en relleu que a l’ensenyament superior no existeix la privatització que sí s’observa al conjunt del sistema educatiu en quant a la destinació final dels recursos financers.

c) Aportacions netes del sector privat

La mitjana de la UE22 pel que fa als ajuts a l’alumnat és del 0,18% del PIB. Els països que encapçalen la taula són Dinamarca, Països Baixos, Suècia i Irlanda. Els ajuts més reduïts es poden trobar a Estònia, Letònia, Luxemburg, República Txeca i Grècia. Espanya presenta un valor de 0,11%, a set centèsimes de la mitjana total.

Les aportacions privades netes representen un 0,06% del total. Tal com succeeix amb el sistema educatiu en el seu conjunt, Espanya és el país amb un diferencial més gran entre la inversió privada i els ajuts, elevant aquesta xifra al 0,34%, bastant per sobre dels altres països capdavanters, que són Portugal. Estònia, Lituània, Hongria i França, una altra vegada nacions mediterrànies i de l’Est de Europa en la seva totalitat. En contrast, Dinamarca i Suècia són les nacions amb un valor negatiu més alt, i també tenen dades negatives Finlàndia, Països Baixos, Irlanda, Alemanya, Bèlgica i Eslovènia. Per tant, es repeteix el mateix patró que a la primera part d’aquest estudi, amb estats principalment nòrdics i centreeuropeus que afavoreixen més el finançament de les famílies en l’accés a l’ensenyament superior.

Taula 6. Aportacions privades netes en ensenyament superior als països de la UE22, any 2018

Conclusions

Pel que fa referència al sistema educatiu en el seu conjunt:

• La inversió total sobre institucions educatives en Espanya respecte al PIB està lleugerament per sota de la mitjana de la UE22, però la distància s’incrementa quan es parla de la inversió pública (3,44% versus 3,97%). L’altra cara de la moneda és la inversió privada, on pràcticament es duplica la mitjana global (0,86% versus 0,47%).  Espanya lidera el rànquing en quant a proporció d’inversió privada sobre la total, amb un 20%.

• En quant a la destinació de la inversió, els centres de titularitat privada reben un 11,12% dels recursos totals, bastant per sobre de la mitjana del 7,64%. 

• Espanya ocupa la primera posició en les aportacions privades netes del sector privat (sobretot famílies), amb un 0,69% de diferència entre el que s’aporta en forma d’inversió privada i el que es reb en forma d’ajuts.

• Per tant, el finançament del sistema educatiu espanyol està força privatitzat, pel que fa a l’origen dels recursos, a la seva destinació i a l’esforç net que han de realitzar les famílies.

Pel que fa referència a l’ensenyament superior:

• La inversió total sobre institucions educatives respecte al PIB es situa lleugerament per sobre de la mitjana de la UE22, però la inversió pública està per sota (0,86% versus 0,98%). En canvi, la inversió privada està molt per sobre dels altres països (0,44% versus 0,25%). Espanya torna a encapçalar la taula de proporció d’inversió privada sobre la total, amb un 34%.

• Espanya també torna a liderar el rànquing de les aportacions privades netes, amb un 0,34%. En conseqüència, l’ensenyament superior es sosté amb un gran esforç del sector privat, mentre que els ajuts es situen molt per sota de la mitjana (0,11% sobre 0,18%).

Si s’analitza Europa en el seu conjunt, es poden identificar dos models pràcticament oposats de finançament de l’educació:

• El model socialdemòcrata nòrdic, amb una forta inversió pública sobre els centres educatius, un pes inferior del sector privat i uns ajuts molt elevats. La seva filosofia rau en considerar que l’alumnat realitza un esforç formatiu i estudia enlloc de treballar. Si en el futur s’obtenen ingressos derivats d’un superior nivell educatiu, ja es pagaran els impostos corresponents. 
• El model neoliberal mediterrani, amb Espanya com un dels màxims exponents. Es caracteritza per una baixa inversió pública, una participació molt superior del sector privat i uns ajuts molt per sota de la mitjana. L’alumnat és visualitzat com un element que genera despesa, que es beneficia de la formació i ha de pagar una part de la mateixa, amb independència dels ingressos que puguin obtenir-se després.

Aquest article no ha recollit dades de Catalunya, però les dades del Ministeri d’Educació la situen entre les Comunitats Autònomes amb menys inversió pública, més participació privada, matrícules universitàries més elevades i ajuts més reduïts. En conseqüència, si Espanya és un dels millors exemples del model de finançament neoliberal, Catalunya encara la supera i es converteix en un dels seus paradigmes.

Notes

[1] Panorama de la educación. Indicadores de la OCDE 2021. Informe español – Publicaciones – Ministerio de Educación y Formación Profesional (educacion.gob.es): https://sede.educacion.gob.es/publiventa/panorama-de-la-educacion-indicadores-de-la-ocde-2021-informe-espanol/espana-estrategias-y-politicas-educativas-organizacion-y-gestion-educativa/25373

[2]  La educación de un vistazo 2021 : Indicadores de la OCDE | Educación de un vistazo | iLibrary de la OCDE (oecd-ilibrary.org) https://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2021_b35a14e5-en

[3] Base de datos – Educación y formación – Eurostat (europa.eu) https://ec.europa.eu/eurostat/web/education-and-training/data/database

[4] Estadísticas de la OCDE (oecd.org) https://stats.oecd.org/

[5] Noruega, que no pertany a la UE22, té un valor d’aquest indicador de (-0,62), coherent amb la resta de països escandinaus.

[6] Les xifres de Luxemburg són molt baixes degut a que és un país petit i part de la seva població universitària estudia fora del mateix.

Fonts d’informació estadística

OCDE (2021), Education at a Glance 2021: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b35a14e5-en.

Ministerio de Educación y Formación Profesional (2021): Panorama de la educación. Indicadores de la OCDE 2021. Informe español, Madrid, educacion.gob.es.

Eurostat (2021), Base de datos – Educación y formación, europa.eu.